“数字政府”与“数智城市” 的双向奔赴

2023/12/13 16:50:44

一、数字政府与数智城市的发展现状与挑战

(一)当前现状

从全球来看，联合国人居署发布的《2022世界城市状况报告》指出：截至2021年，全球城市人口已超42亿，占全球总人口56%；预计2050年城市人口将达到64亿，占比上升至68%。由于城市化进程过快，多数城市面临着两个问题：一是不均衡，城市一部分繁华以另一部分牺牲为前提，摩擦成本越来越高；二是脆弱，表层繁华背后的基础薄弱，遇到灾害、疫情等“黑天鹅”，城市容易为其系统脆弱性付出巨大代价。下一步城市要迈向繁荣有序发展，必将伴随诸多深刻广泛的社会关系变革，其中关键挑战就是如何构建政府与城市发展的新型关系，引导城市在更高的水平上走向可持续繁荣。

从我国来看，近年来数字政府建设理念和方法体系已趋成熟，具备了一定的数字化赋能和引领能力。“最多跑一次”、“一网通办”、“一网统管”、“接诉即办”等创新实践不断涌现，围绕以人民为中心的理念和群众获得感，从信息化到数字化到智能化持续升级，从局部领域向全局全过程全流程扩展。同时，政府对数字化的认识有了较快进步，运用数字化思维解决问题的能力有了较大提升，进一步推动了各地服务管理创新。

另一方面，我国自2009年启动智慧城市建设以来，在快速城市化的政策红利、土地财政的经济红利以及数字技术发展的科技红利三重叠加下，走过了十年黄金发展期。今天，随着城市从“扩大增量”向“优化存量”转变，智慧城市发展走到十字路口，两大问题日益显现：一是投入大，几乎线性的边际成本，难以收敛；二是获得感低，依靠“智慧”推动的有效行动和效益不足。

党的二十大报告明确提出：“提高城市规划、建设、治理水平，加快转变超大特大城市发展方式，实施城市更新行动，加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市”。下一步，各地政府作为落实主体，加快探索中国式“数字政府”和“数智城市”融合发展之路，推动城市公共服务与管理全面数智化升级成为关键。

(二)数智城市发展的六大趋势

数智城市未来发展，将呈现出通用算力融合、多元数据融合、智能技术融合、复杂场景融合、整体生态融合、数字产业融合六大趋势。

1.城市各类专用算力将融合为城市通用算力，以公共云的方式向城市提供“即开即用”的公共服务，让计算的“张力”成就城市发展的“韧性”；

2.城市公共服务与管理优化过程对数据高度依赖，对城市不同来源、不同类型的数据在时间、空间、逻辑维度进行立体全息融合，在融合中产生新的业务洞察和价值；

3.以大模型为代表的智能技术升级后，与大数据、区块链、数字孪生等技术二次结合，可产生1+1>2的跨领域价值；

4.城市场景越来越复杂，结合城市运行机理对场景进行结构化数字化预案化管理，并推动场景与可调度的资源进行关联，才能调度自如有条不紊；

5.围绕数智化公共服务创新，需要城市各主体协同创新，政府与企业、企业与企业之间在各个层面进行紧密合作，共同构建发展生态；

6.推进产业与城市功能融合，探索以数字经济为代表的新动能与传统产业的互相促进与融合发展，从而为城市打造发展新动能。

二、数字政府与城市数智化转型的相互关系

近些年，数字政府与城市数智化转型以相伴相生的状态不断演进，未来两者还会更深入的交融。基于多年来服务各地数字政府建设和城市数智化转型的实践经验，我们认为，两者关系发展趋势将呈现以下特点。

(一)数字政府对数智城市建设具有引导作用

数字政府从新基础、新关系两个基本方向引导数智城市发展模式升级。

数字政府引导城市关键数字基础要素实现公共服务化。在数字化时代，算力、数据、存储、AI这些新型资源,已与城市发展息息相关。推动这些资源的公共服务化（如同水电气热一样），一方面能让全社会以较低的价格和便利的方式获取这些要素，进行智慧创新，让城市智慧从“规划”变成“涌现”；另一方面，城市集中化规模化运营这些服务资源，可从根本上降低边际成本，最终趋向收敛和固定。

数字政府引导城市多主体间更紧密的数字化协同。随着城市数智化加速，需要政府、企业、社会等各方力量共同作用的复杂场景越来越多，如信用就医、灾害联防、基层自治等。由于场景中多元主体的差异性，决定了很难仅靠政府“一纸动员”行政命令或简单自发的市场机制，就能完成主体间的高效协同。这时候，需要政府引导通过数字化方式建立某种社会化的“契约”，凝聚各方共识、发挥各方主观能动性，进而形成一个正向可持续的数字化协同关系，并保证过程的规范。

(二)数智城市建设对数字政府具有促进作用

数智城市建设以数字技术为支撑，改善城市公共服务、提升城市管理效率，满足市民多元化的生活需求。随着互联网技术的快速发展，以电商、智慧物流、共享交通等为代表的服务成为了城市品质生活的象征。这些普适便捷的公共服务提升了群众对于政务服务的期待，促进数字政府不断提高政务服务的效率和透明度、提高市民的满意度和信任度。而政府作为管理者，也必须借鉴先进经验、引入新的理念和技术，不断提升城市管理和治理水平，以满足人民对于美好生活的需求。

(三)数字政府与数智城市融合发展的六个特征

由此可见，数字政府与数智城市既有引导关系，也有相互促进、融合发展的特征，这些特征表现在基础设施、数据、智能、协同、服务、产业等六个层面。

1.在基础设施层面，从“政务云”到“城市云”

政务云作为各地数字政府关键基础设施，经过十余年发展建设运营日趋成熟。全国大部分省市建设了自己的政务云，政府办公、政务服务、城市治理等多样化的业务系统均已迁移上云。

同时我们看到，城市各行业数字化转型大量的公共需求，正催生“城市云”的出现。城市将云作为公共资源，向社会提供稳定、连续、弹性的算力存储与网络服务，具有更高的稳定性、更低廉的单位使用成本和更好的安全性。同时，城市云为构建“城市数字空间”，促进各类公共服务和管理在这个空间下进行数字化智能化融合升级提供了基础。

下一步，政务云上已有的公共服务和管理，是城市云不可或缺的组成部分；政务云上经过多年汇聚共享的政务数据，为城市云上公共数据双向流通奠定了良好基础；政务云积累多年的建设运维模式、安全管理规范、云服务机制、运营制度等经验，可以为城市云的建、管、用、运提供很好的赋能借鉴。目前来看，在一部分运营良好、具备外部对接能力的政务云基础上，逐步外扩城市云是可行的方案。

浙江省于2023年5月正式上线了浙江健康云，健康云是浙江省卫健委打造的下一代数智化全民健康基础设施，全方位提升了区域卫生健康信息化基础设施水平。同时，正在陆续启动的杭州、丽水等市级健康云，可算是“城市云”在健康领域的先行探索。通过集约化建设管理，以“统一规划、分级建设、逐步迁移”方案稳步推进规划落地，围绕城市医疗数字化能力进行重点建设，并促进了“健康大脑”、“影像云”等数字化公共服务模式的创新。未来，政务云与城市云将共同成为城市数智化转型的重要基础，协同推进城市发展。

2.在数据层面，从“公共数据开放”到“城市数据资产运营”

政府公共数据共享开放近年来发展迅速。各地政府以一网通办、一网统管、一网协同等工程为抓手，汇聚积累了海量的政府公共数据，提升了政府内部数据共享的全面性、时效性和准确性，为优化行政管理流程和服务“一件事”的高效协同提供了良好的数据基础。

从更大的范围来看，除政府外，城市不同主体也在不同领域提供着丰富的公共服务，如出行领域、物流领域、文化领域等，产生了海量数据。未来城市的竞争力将很大程度取决于“城市数据资产”的沉淀规模和运营质量，城市的发展引擎也将逐步由“土地财政”转向“数据财政”。目前，不少城市已经在推动城市公共数据有偿开放，获得智慧城市建设资金；企业则通过对城市基础数据资源的挖掘，寻求面向市场的商业价值，形成良性循环。

国家“数据二十条”的颁布大力助推了上述过程，由国家审批、地方政府发起主导或批复的数据交易机构已超40家。下一步各城市数据资产的运营管理，也将由政府、企业、社会等多方面共同参与持续完善和优化。

3.在智能层面，从“领域专属智能”到“城市通用智能”

数字政府和数智城市的建设中，广泛尝试“领域专属智能”解决人力和效率问题，如24小时在线智能客服、实时监测交通治堵等，确实给城市带来了智能的红利。但随着城市场景越来越复杂，这类智能的不足之处日益突显：一是建设成本不收敛，各部门底层能力重复建设，且难以互用；二是算法适应性不强，环境或规则一变算法就要调整，智能变“不能”；三是未能形成深度决策智能，对原因的推理能力和对行动的指导意义普遍不足。

大模型技术为城市通用智能发展提供了一种新范式：一是让“模型”的成本发生了结构性变化，从线性边际成本发展为固定成本。城市通用智能模型建设得越“厚实”，搭载于其上的“领域专属智能”就越“轻薄”、迭代越快捷、建设越省钱。二是开辟了一种全新的人与智能的交互方式——“对话即入口”，可以降低智能应用推广的门槛，“推理”和“涌现”能力可以支持统计智能向决策智能演进，“多模态”的能力可以激发更丰富的交互场景。

在上述新范式下，建设“城市通用智能”能在诸多方面促进城市跨越式发展。例如基于城市通用“语言智能”大模型，打造“城市对话入口”，在政务服务、城市生活、基层共治、应急协同等多领域，打破固定服务管理模式，做到因时、因地、因人、因情而智慧；又如建设城市通用“视觉智能”大模型，将各类城市事件识别算法归一化，加强模型自适应能力和推理分析能力，推动城市视频资源跨领域、多场景下发挥更大价值。我们相信，随着城市通用智能的不断发展，城市会有越来越多的智能涌现。

4.在协同层面，从“政府履职数字化协同”到“城市社会主体新型数字化协同”

数字政府是高效协同履职的“整体政府”，在直接触达企业群众的界面上，任何一个部门环节的堵点都可能导致政府公信力受损。过去几年数字政府的建设重点，都是在解决政府履职的高效协同问题：“内跨场景”侧重部门内部工作通过数字化由线下搬到线上；“横跨场景”侧重跨部门协同，针对不能被各部门独立履职覆盖的复杂问题场景，以数据为驱动、以专班机制保障，牵引业务逻辑重塑和流程再造。

而在数智城市建设中，无论是经济、社会、生态等领域，存在很多需要政府、企业、社会等各方力量共同作用的“外跨场景”，如信用就医、疫情防控等。如何满足各方利益诉求，调动参与积极性，并保证参与过程的规范性，才能实现城市多元主体“同频共振”。

2020年衢州被确定为全省“县乡一体、条抓块统”改革试点以来，除在政府侧将乡镇街道权力、政务服务事项、属地管理事项共计796项清单标准化外，重点在社会侧创新“信用+社会治理”模式，在信用监管、基层治理、金融信贷、便民惠企等领域提供信用支撑，鼓励乡镇街道探索“信用+”应用场景，推广“信用换积分”、“积分换激励”模式，居民自治聚合力大大提升。

5.在服务层面，从“高效便捷的政务服务”到“丰富规范的新型公共服务”

近年来随着各地数字政府“一网通办”建设普遍开展，高效便捷的政务服务受到了广大市民的好评，原因一是线上线下政务服务入口聚合统一，服务内容标准规范；二是流程闭环，由国办组织每年对政务服务进行考核监督；三是覆盖率高，全国一体化政务服务平台实名注册用户超10亿，实现了1万多项标准化服务，能满足大部分需求。

下一步，构建在新型城市基础设施和新型城市关系上的城市公共服务成为趋势。无论是由政府直接提供、还是由公共事业单位提供、还是市场机制下由企业提供，将有三个重要发展方向：一是服务获取方式更加多元，路径更加顺畅，如市民可以通过政务APP、热线电话、支付宝、微信等不同服务平台进行线上挂号就医。二是服务构建在城市新型公共基础设施（城市云、城市数据资产，城市通用智能等）之上，服务不再碎片化，群众即有选择惯用渠道的自由，也能“一站直达”得到服务全集。三是服务更依赖城市新型协同关系，减少摩擦成本。以城市共享单车服务为例，为解决共享单车无序摆放和堆积问题，政府侧从管理契约上发力，通过拍卖“特许经营权”平衡过多服务主体无序扩张，同时采取“城市信用分”奖励的办法鼓励群众自发摆好单车；企业侧从技术上主动配合各城市规范要求，利用地理围栏、卫星定位等数字化手段来优化单车的投放地点和约束停放范围，降低乱停乱放带来的城市问题。

6.在产业层面，从“营商环境改善”到“精准化产业扶持”

营商环境改善是各地政府的重要目标。过去政府一方面通过建立经济基础库，构建经济运行调节的数字化支撑体系，加强经济态势感知研判；另一方面在招商引资涉企服务上，强化基于企业大数据、产业大数据的精准服务，优化从项目签约到落地开工全过程服务，实现相关惠企补贴的精准发放、直达快享。

当前国内外经济环境日趋复杂，有为政府与有效市场紧密结合，加快推动产业聚链升级成为趋势。其中，数据扮演着重要作用。一方面，数字政府向企业开放城市公共数据，助力企业更清晰了解政府政策措施，把握市场需求,调整企业策略优化产品和服务；另一方面，企业生产链、供应链、服务链上的数据汇聚越来越丰富，也使政府对企业发展需求，包括企业与企业之间的需求，把握更加精准，从而创新政府服务和管理方式，在新旧生产要素配置转换的关头发挥“扶上马、送一程”作用，为区域优势产业实现“聚链、补链、强链”提供更加广阔的空间和机遇。

三、新技术将扮演越来越重要的角色

在数字政府与数智城市快速融合发展的过程中，技术的不断发展和进步是贯穿始终的重要推动力量。

在云计算方面，一是将各类中心化专用算力（超算、智算等）融合为城市通用算力的技术；二是云与边缘无缝融合技术，即将云的计算和存储服务嵌入到各大城市电信运营商的 5G网络边缘，重点为超低延迟要求的应用场景提供服务。

在数据技术方面，一是城市数据资产沉淀需要将多元数据从时间维度、空间维度、逻辑维度进行立体全息融合，将推动通用大数据技术、时空数据库及One ID等相关技术发展；二是城市数据资产运营，将推动数据脱敏加密、隐私计算、数据副本和沙箱、交互式分析等技术发展应用。

在智能技术方面，一是更泛化的支撑能力，从原子化的AI向生成式人工智能发展，提供多模态与多场景加乘的广泛支撑；二是更强大的跨领域能力，通过“通用大模型”和“行业小模型”的混搭组合，以行业语料输入调优实现行业深度智能升级；三是更好的交互和体验感，未来的交互方式要支持更多自然语言的理解，并给出更准确、更可信的回答。

在数字化协同方面，多种技术结合共同促进多元主体数字化协同。如通过移动办公和低代码开发技术，解决协作的效率问题；通过区块链技术解决协作的共识和可信问题；通过数字孪生、仿真推演技术提升协作的全局认知和规划；通过知识工程为数字化协同提供“所思即所得”的知识支撑；通过决策优化解决资源调度和控制优化类问题等等。

在安全方面，从网络安全、数据安全、应用安全、平台安全等多层次入手，构建整体安全体系。为应对“云大物移”催生出的新场景，网络安全不断结合人工智能、量子计算、5G等最新的技术发展情况，提升安全防御手段，例如基于AI的自动风险识别。而作为数据安全的主战场，如安全多方计算、同态加密、联邦学习、区块链数字安全溯源等技术，可以加强数据安全的保护能力。

四、结语

在全球高度城市化的今天，解决城市的可持续发展问题，就是解决人类发展的问题。“数字政府”与“数智城市”的双向奔赴将是一个既快速又长期的过程，其中遇到的问题，需要依靠政府的智慧、社会的力量、科技的进步形成合力去创新式的解决。而随着这个过程的不断深入，我们的城市将持续繁荣有序发展、我们的公共服务将极大丰富与便利、我们的产业将更有竞争力更加安全，这是人民对美好生活的向往，也是数字中国未来成果的重要体现。为此，我们每一个身在其中的企业将全力以赴。

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